汶川重建了几个镇

汶川重建了几个镇

汶川县城威州镇的去(异地重建)留(原址重建)问题一度是灾后重建规划中的核心问题之一。经过灾害范围评估和灾害损失评估，资源环境承载能力评价(两评估一评价)并结合居民意愿，最终确定了“原址重建、职能疏解、规模缩减”的重建原则。但重建规划仍需解决“去职能”与“保增长”平行，“近期成效”与“远期可持续发展”统筹等问题。由于威州镇和水磨镇是阿坝州震前工业经济的引擎所在，工业职能迁出，不但“户户有就业”、“人人有保障”、“经济有发展”的重建目标实现难度极大，州财政也有面临断崖式下降风险。另外，在对口援建期间“输血”体制下，培育长效的灾区城镇自我发展的内生动力也具有迫切性。

在此背景下，重建规划的视野与范式面临改变。一方面，灾后重建规划的视野需拓展到区域层面。灾后很多城镇面临的困难远远超过自身应对能力，无法很好解决“两难”问题。如“3·11东日本大地震”后，福岛、宫城历时数年重建，仍面临结构性失业、劳动力流出严重、土地抛荒、基础设施欠账等问题，重建成效甚微，地震对城镇造成的创伤依然明显。灾区各市町重建需求难以统一、缺乏区域合力是重要原因。另一方面，重建规划的基本范式更需从“技术文件”向“公共政策”转型，尤其是区域层面的规划，政策涉及面更广，“试图容纳物质空间规划以外的内容，统筹空间资源、制定公共政策，形成综合的规划框架”，产业资源、生产要素、实施机制等同样进入了重建区域规划的视野。

与东日本大地震相对比，汶川灾后重建中，“协调发展”得到自上而下各级政府的高度重视，并在重建工作的体制机制上得以体现②，这是“区域协调”思路能顺利实施的基本政策支撑。

由此，灾后重建跨区域协调规划总体思路可以总结为：以区域协调为原则，以有效实施为导向，厘清区域城镇困难、资源与特色，统筹区域城镇不同发展目标，引导区域生产要素合理流动，创新区域协调规划机制，缓解单个城镇的重建困境，形成区域合力和活力，促成重建规划多元目标的实现。

3.2 机制建设

区域协调规划的机制是一系列相互联系、相互影响、相互促进的机制集成，从三镇重建的实践来看，笔者将其归纳为以互利协调机制为基础、以产业协调机制为引导，以空间协调机制为保障的区域协调规划机制体系。

3.2.1 互利协调机制

互利协调机制，指区域内各行政区在平等、互补、协商、发展的基础上，以互利为基本原则，共享区域资源、共享发展收益、共担潜在风险，建立要素流动、市场开放，产业互补、公平有效的区域横向合作。

以往的区域“协调”更多存在于文件和通知上，实施效果不佳。“协调”失灵的“顽疾”追本溯源在“利”上。行政区是理性的经济人，竞争和博弈广泛存在，都渴望在“协调”中，吸引对方资源，守住己方利益。单纯行政手段无法协调错综复杂的区域利益关系，不能苛求某地长期成为利益损失方。要协调，须互利，要互利，须重新构建利益分配机制，彼利中有己利，助人即助己，甚至甚于助己。运用市场化思维、经济手段和公司化措施消除阿坝与成都之间的行政壁垒，是解决“协调”问题的长效机制。

互利机制是基础。互利机制尊重现行的行政分权下独立考核制度，对产业转移成本(如用地指标、建设成本和征地成本)和转移收益(如相关联的税收和GDP、固定投资、增加值等经济产值)建立分担与分成制度，确保产业转出地能长期获益。

协调机制是补充。建立协调机制的重点，一是构建协商治理制度。包括建立府际联席制度和议事机构，建立区域协商交流平台，设立处理协商事务的专门部门。二是加强纵向扶持力度。获取区域上级政府或主管部门的纵向上的转移支付、专项扶持、政策支持和分歧调节。三是深化区域援助制度。应考虑欠发达地区(灾区)的实际困难，深化对口援助制度，采用技术扶持、生态补偿、援建等方式，引导发达地区对欠发达地区进行有效援助。

3.2.2 产业协调机制

产业协调机制，指遵循市场规律，发挥产业比较优势，引导生产要素跨区域流动、优势产业跨区域集聚、产业分工跨区域深化，推动区域产业一体化发展，逐步形成合作、协调、一体的产业体系。

产业协调机制的重点，一是明确各城镇的主导功能。既体现各区域的发展权利和发展需求，又体现各区域资源禀赋(地质地貌特征、自然资源、交通条件等)和产业比较优势，以利于区域合理分工体系形成。二是推动优势产业转移。资源密集型、劳动密集型产业，更适合在产业配套完整、综合交通发达、生态容量大的地区落地发展；教育文化产业发展，也需要一定的城镇空间。三是配套关联措施。产业转移将产生多种关联效应，包括产业人口转移、公服设施转移，应给予充分政策响应；四是完善生产要素流动机制。尤其是对区域内土地指标、能源指标等进行要素价格化，对其流动建立市场化配置机制。

3.2.3 空间协调机制

空间协调机制，指以区域产业体系、功能区划和城镇性质为依据，调整城镇空间发展模式，统筹用地指标配给，进行区域空间管制，对区域各城镇性质、规模、空间形态、功能布局、交通网络等进行宏观指引，确保生态安全，促进产业体系落地，提高区域城镇的空间开发效率。

产业的载体是空间。空间协调机制，一是关注土地、空间和用地规模等传统规划物质要素的优化配置。用地指标调配是空间规划的“主要矛盾”，空间协调的基础是建立跨区域层面的土地指标流转机制，脱离指标谈区域城镇空间协调，易陷入空谈。二是开展空间布局规划，统筹区域发展空间，明确城镇性质和调配用地规模，重新制定城镇体系规划、城乡总体规划，结合地质条件进行严格空间管制，合理预测城镇人口，安排近远期建设规划，划定城镇发展边界和生态红线。三是结合各镇地形地势、人文历史条件，形成不同景观特质与风貌，彰显城镇不同空间特色。

3.3 规划措施

灾后重建规划采取了大量“统筹兼顾，协调发展”的具体规划措施，根据区域协调规划机制视角的分析，其中涉及三镇区域协调的具体规划措施(图5)，可总结为：

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▲ 图5 三镇规划协调措施分析

互利协调政策体系：建立跨区域的互利协调政策体系，一是跨区域的成本与收益分担政策，阿坝州出资40%，成都市出资60%，共同承担基础设施建设在内的成阿工业区早期投入。工业区税收上不但仍享受民族地区优惠政策，且打破“属地管理”惯例，“一个窗口、两张税票”，企业一次报税，成都和阿坝按照3.5∶6.5的比例(2019年调整为4∶6)分成；二是跨区域的生产要素流动机制。如阿坝州灾后重建土地指标，留存的电量匹配量向州外的成阿工业区转移，较低电价可吸引重大项目落户，阿坝州城投债券专项募集成阿工业区建设基金；三是跨区域的核算机制。产业转移后产生的税收、GDP均按比例纳入原属地。目前成阿工业区年工业增加值(阿坝分成部分)占全州总额的1/3。

跨区域协调机制：一是议事机制，建立市州联席会议制和成阿工业区董事会，董事会成员成都、阿坝各占四席，对等协商；二是执行机制，成立平台公司，作为产业转移发展的运营机构，以公司作为实施区域协调的实体；三是纵向扶持机制，中央灾后重建基金拨款8亿元用于阿坝师专建设，国家住房城乡建设部与省住建厅为协调各灾区重建规划，组建跨专业联合规划援助专家团队，成立“部省联合规划编制组”，发现、反馈和解决重建规划中的复杂问题。四是援助机制，照顾灾区，是本次区域协调规划的特殊性。金堂县财政提供价值25亿元的土地使用权抵押担保，垫付初期建设资金1亿元，并对园区借款提供兜底担保。

跨区域产业布局：重新梳理调整区域城镇职能体系，跨区域进行产业布局。威州镇震后自然地质条件、用地规模均不再适合工业与教育产业布局，其工业迁至金堂县淮口镇，成立“飞地”型工业园区(成阿工业园)；水磨镇由原来工业强镇转变为文教中心，高能耗工业迁至淮口镇及茂县，腾挪用地承接阿坝师专为主的教育产业；淮口镇因平坝地貌、交通优势和能源优势，成为此次跨区域产业调整的主要承接地。

规模调整与城镇空间形态调整：结合灾后城镇职能优化，调整区域城镇性质及规模，在“两评估一评价”的基础上，构建城镇空间形态。威州城镇性质突出其城关镇职能，用地规模进行缩减。城镇“瘦身”后形成的沿岷江河谷组团式空间形态，不但有利于威州镇保持民族风貌，凸显地域特色，还有利于避难空间配置，提高城镇安全性，且缩减的用地指标可面向区域城镇有偿流转；水磨、淮口两镇用地条件较好，适度增大规模，有利于产业扩容与集聚效应发挥，且水磨镇靠近青城山景区，宜突出山水城市形态，发挥旅游区位优势(表1)。

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▲ 表1 威州、水磨、淮口镇震前震后城镇规划性质及主要指标对比

资料来源：根据威州、水磨灾后重建规划，淮口镇总体规划资料整理。

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规划实施效果

十年来，在灾后重建跨区域协调规划的引领下，利用灾后重建所建立的协调机制，威州、水磨、淮口三镇的空间资源与城镇职能得以匹配，城镇空间形态呈现特色，产业发展得到协调。

4.1 空间资源与城镇职能匹配

重建规划实施以来，灾区城镇结合自身资源和发展特色，建立与其国土空间资源相匹配的城镇职能，引导特征明显、优势互补、协调互通的区域城镇职能体系进一步形成。

威州镇城镇用地规模由震前规划的2.9km2(2020年)缩减为2.6km2，人口由4.0万缩减为3.3万，迁出了教育、工业职能，继续承担县城的行政、文化职能，扩大了交通区位优势③，更多承担阿坝州交通物流枢纽，旅游集散地职能。

水磨镇因阿坝师专迁入，城镇规划人口与用地规模(2.8万人、2.0km2)较震前规划(1.9万人、1.8km2)有所扩大。依托“长寿之乡”、“山水羌城”的传统资源禀赋，水磨镇以特色旅游、教育职能替换震前的重工业职能，已从山区工业重镇转型为成都近郊旅游名镇。

淮口镇依托良好的国土空间资源和综合经济区位，城镇规划用地规模由震前的5.0km2m2，扩大至26.7km2，成长为金堂县域副中心，承担了物流中心与工业集中发展区的职能，城镇人口迅速增长，非农人口年均增长17%(2007-2019年)，并被确立为成都东北部的区域中心城市。

4.2 城镇空间形态特色各异

通过区域空间协调机制，灾后重建规划结合各镇山水本底和传统格局，力图形成不同的城镇形态特色，提升城镇品质，改善人居环境。

威州镇缩减规模后，以组团(七盘沟组团、中部组团、雁门组团)形态沿岷江串珠式展开(图6)，形成“江——城——山”为一体的空间格局(图7)，组团界线更清晰，“岷江河谷山水生态城”的城镇风貌特色更突出，且城镇整体防灾减灾能力得到增强。串珠格局形成了连续的开敞空间，沿河已建成6km长健康步道，串连多个市民广场与街头公园，组团间避让空间成为公园绿地，如灾前县政府、沿岷江密集拥挤的建筑物让位于公共广场、避难空间和绿化用地(图8～图9)，人均绿地由震前0.4m2提高到8.9m2。

汶川县城威州镇的去(异地重建)留(原址重建)问题一度是灾后重建规划中的核心问题之一。经过灾害范围评估和灾害损失评估,资源环境承载能力评价(两...